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金融是国家重要的核心竞争力,金融安全是国家安全的重要组成部分。改革开放四十多年,我国银行业取得飞速发展,金融服务实体经济质效不断提升。与此同时,银行业金融机构资产规模持续增长,金融市场化程度和创新速度不断提高,金融监管面临新的形势和挑战。防范金融风险是金融业的永恒主题。党的十九大把防范化解重大风险作为三大攻坚战之一。近年来,在党中央的统一领导下,金融监管部门持续加大监管力度,防范化解重大风险,切实维护国家金融稳定和人民财产安全。2004年2月颁布实施的《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称《银行业监督管理法》),是金融监管部门履行银行业监督管理职责的基本法律依据,为加强银行业审慎监管、整治市场乱象、查处违法违规行为、处置银行业风险,提供了重要法律支撑。但是《银行业监督管理法》自2004年制定实施后,仅在2006年修改一次,部分规定相对滞后,面对新的实践问题和监管形势,难以满足监管实践需要。因此,有必要对《银行业监督管理法》进行修改,从制度层面解决银行业监管面临的实践问题。

一是金融机构股东违法行为严重危害金融安全。当前,股东违法违规行为已经成为银行业金融机构尤其是中小机构风险事件的主要根源。股权结构不透明、入股资金不合法、违规开展关联交易等问题,严重侵害金融机构、存款人和社会公共利益,危害经济安全和金融稳定。《银行业监督管理法》以银行业金融机构为监管对象,缺少股东监管的法律授权,金融监管部门对违法股东进行监管、采取措施、实施惩戒的法律依据不足。

二是风险处置机制有待完善。目前,我国银行业风险处置条款散见于《银行业监督管理法》《商业银行法》《人民银行法》《存款保险条例》等多项法律法规中,规定过于原则,法律授权不充分,缺少有效处置工具,影响风险处置效果。随着金融市场的不断发展,银行业机构竞争日趋激烈,中小银行风险事件频发,破产风险加大,亟需修改完善风险处置条款,在《银行业监督管理法》作出系统化制度安排。

三是金融违法行为成本偏低。《银行业监督管理法》的法律责任条款是银行业金融机构承担违法责任的重要依据,对惩治违法违规行为、维护市场秩序具有积极作用。但面对金融监管的新形势和任务,部分条款存在短板。一方面,法律责任覆盖不够全面,针对金融机构股东、外包机构等违法主体的法律责任缺失,对违反公司治理、侵害消费者权益、从业人员单独实施等违法行为缺乏有针对性的处罚条款;另一方面,行政处罚力度不足,罚款金额较低,处罚手段有限,难以适应金融监管实际和实践需要。

四是对与银行业金融机构合作的第三方机构缺少有效规范。银行业金融机构与第三方机构的合作范围愈加广泛,已经扩展延伸到信息科技、会计、法律、资产评估等诸多专业服务领域。相关第三方机构的从业行为对银行业风险情况和监管判断具有显著影响。例如,一些会计师事务所、律师事务所、资产评估等专业机构在出具审计报告、评估报告、法律意见等专业意见时,提供虚假报告或隐瞒重要事实,严重影响监管部门对金融机构的综合评价判断。同时,部分互联网平台利用数据、科技、流量等资源优势,渗透影响金融业,也引发了一系列问题。因此,有必要对与银行业金融机构合作的第三方机构作出适当规制。

党中央高度重视金融法治建设,2021年中央经济工作会议又明确提出“加强金融法治建设”的任务。为统筹建设现代金融监管法治体系,从制度层面解决金融违法成本偏低、新兴领域监管制度空白、完善风险处置机制等问题,建议加快推进《银行业监督管理法》修改工作。并提出如下修改建议。

第一,加强金融机构股东监管。建议扩大监管对象范围,将银行业金融机构的股东纳入金融监管,强化对银行业金融机构股东事中和事后监管,确定股东资质条件、法定义务,赋予金融监管部门对股东采取监管措施、实施行政处罚的行政权力。同时,适当明确穿透监管原则,对可以实际支配、控制金融机构的实际控制人监管提供制度依据。

第二,健全完善风险处置机制。完善风险处置机制,对于保护存款人合法权益和社会公共利益具有重要意义。建议深入总结近年来中小银行风险处置实践经验,结合银行业行业特点和监管需求,在《银行业监督管理法》中建立风险监测识别、早期干预、接管托管等系统化风险处置机制,明确各处置阶段的触发条件、处置目标以及可采取的行政措施,提高风险处置效果。

第三,提高金融违法成本。建议总结梳理处罚工作经验,研究设计处罚具体条款:一是扩大法律责任覆盖。针对股东关联交易、公司治理、金融科技、互联网金融等重点领域,科学设置处罚条款,实现金融违法责任的全覆盖。二是加大行政处罚力度。结合经济社会发展情况、资产业务规模以及违法所得等情况数据,提高处罚数额,提高违法成本,切实发挥处罚的惩戒作用。

第四,加大对第三方机构的监管规制。建议有关主管部门、行业自律组织对注册会计师、律师等加强从业管理和自律规制,规范从业行为,加大对其违反业务规范的行政责任、刑事责任追究力度。同时,在《银行业监督管理法》中,对信息科技公司、互联网平台、会计师事务所、律师事务所等为银行业金融机构提供服务或合作的第三方机构,增加延伸监管授权,明确其提供虚假报告、隐瞒重要事实等严重违法行为的法律责任,加强风险防范。

文章来源:中国金融杂志

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